萬源市人民政府關于印發(fā)萬源市政府投資項目管理辦法的通知?
按照市政府安排，現(xiàn)就《萬源市政府投資項目管理辦法》解讀如下，主要分起草背景、制定思路、主要框架和內(nèi)容三個方面。
一、《辦法》起草背景
2019年4月，國務院修訂了《政府投資條例》，強化政府投資管理，提高政府投資管理法治化水平。標志著我國投資管理體制建設邁出了重要一步。2022年1月25日，達州市人民政府印發(fā)了《達州市市級政府性投資項目管理辦法的通知》（達市府規(guī)〔2022〕1號），要求各縣（市、區(qū)）人民政府根據(jù)本地實際情況，參照本辦法規(guī)定制定政府性投資項目管理辦法。
（二）《萬源市政府投資管理辦法》起草過程
根據(jù)市政府安排，為貫徹落實《達州市市級政府性投資項目管理辦法的通知》（達市府規(guī)〔2022〕1號）《四川省工程建設項目審批制度改革實施方案》等文件精神，市發(fā)改局結(jié)合我市實際，研究起草《辦法》，在起草階段，多次征求有關部門意見，并報市黨政法律顧問團進行合規(guī)性審查后提請市政府常務會、市委常委會研究。經(jīng)市政府常務會研究同意，2022年5月12日市政府以萬府發(fā)〔2022〕12號正式印發(fā)《萬源市政府投資項目管理辦法》。
二、《辦法》制定的主要思路
（一）重點突出了以下3個原則：
一是貫徹新發(fā)展理念。落實防風險和補短板有關要求，規(guī)定政府投資資金在量力而行和強化預算約束前提下，科學決策，注重績效，精準投向社會公益服務、公共基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護等公共領域項目，更好發(fā)揮政府投資在優(yōu)化基礎設施供給結(jié)構(gòu)、提升基礎設施供給能力中的作用。
二是突出依法行政。系統(tǒng)總結(jié)我市政府投資管理的實踐和探索，將政府投資的決策程序、建設實施、事中事后監(jiān)管等工作制度化、法定化，推進政府投資職能、權(quán)限、程序、責任規(guī)范化，為各有關方面運用法治思維和法治手段科學履職、提高政府投資管理能力提供依據(jù)。
三是加強全過程管理。圍繞嚴格規(guī)范項目決策實施和強化政府投資資金管理兩條主線，分政府投資項目和使用政府投資資金的項目，制定科學、規(guī)范、嚴格的制度，構(gòu)建項目從謀劃、儲備、決策到實施、監(jiān)管、竣工、后評價等全生命周期管理體系，切實提高政府投資效益。
三、主要框架和內(nèi)容
辦法共分為八章。第一章總則，共6條。主要是界定政府投資項目管理、財政性資金等概念，明確了政府投資項目方向，以及計劃主管部門、審批主管部門和行業(yè)主管部門等部門的職責。第二章年度計劃管理，共5條。明確了政府投資項目實行年度計劃管理，每年10月底前按程序報市委財經(jīng)委員會審定后，報市政府常務會、市委常委會審定，明確下一年度實施的政府投資項目等事項。第三章審查審批程序，共14條。從項目立項、可行性研究報告、方案設計、初步設計、概算、財評等方面明確了項目審批部門、審批時限。第四章資金預算及管理，共5條。規(guī)范了項目資金管理和財務監(jiān)督，確保工程建設資金專款專用。第五章項目服務，共2條。明確項目審批服務采取“一窗口進”“一網(wǎng)通辦”制度，并對告知事項、現(xiàn)場踏勘、審查事項等事項實行聯(lián)合辦理制度。第六章建設管理與監(jiān)督，共20條。主要是明確項目建設管理的程序、相關部門職責，以及對項目招投標、設計變更、概算調(diào)整、竣工驗收、結(jié)算管理、檔案管理等環(huán)節(jié)的相關要求。第七章責任追究，共5條。明確各類責任主體的法律責任。第八章附則，共3條。主要明確《辦法》施行時間、適用范圍、實施日期和有效期。
（一）政府投資范圍及方式的界定
政府投資的范圍：萬源市行政區(qū)域內(nèi)使用一般公共預算、政府性基金預算等預算安排的資金，通過直接投資或者資本金注入方式投資建設的下列固定資產(chǎn)項目，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等項目。（一）使用財政預算資金的項目；（二）使用納入財政管理的政府性專項建設基金的項目；（三）使用地方政府新增債券、專項債和項目配套融資資金的項目；（四）使用國家發(fā)行債券所籌資金的項目；（五）使用國家對外借款或擔保所籌資金的項目；（六）政府采取資本金注入方式的PPP項目；（七）其他應當納入政府投資的項目。
（二）建立政府投資的科學決策機制
一是規(guī)范決策程序。政府投資項目堅持科學、民主、依法的決策規(guī)則。項目建設管理中需要履行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查等重大決策程序的，防止“拍腦袋”決策。對于采用直接投資、資本金注入方式安排的項目（統(tǒng)稱為政府投資項目），嚴格審批項目建議書、可行性研究報告、投資概算和初步設計。其中，項目建議書階段主要解決“要不要”干的問題，可行性研究報告階段主要解決“能不能干”的問題，投資概算和初步設計階段主要是解決“怎么干、花多少錢干”的問題。對于采用其他政府投資方式（如PPP等）或建設模式（如EPC等）的確定原則上需在批復項目建議書前報請市委財經(jīng)委員會、市政府常務會會議審定。
二是簡化審批流程。按照“放管服”改革要求，為滿足實際需要，《辦法》還明確增加了“告知事項、現(xiàn)場踏勘、審查事項、驗收等事項實行聯(lián)合辦理制度。”
三是明確審查要點。細化項目建議書、可行性研究報告、投資概算和初步設計等階段的審查要點，要求對重大政府投資項目實行“先評估、后決策”，提升科學決策、民主決策水平。要求項目單位保證前期工作的深度達到規(guī)定要求，并對報批文件及材料的真實性負責。強調(diào)經(jīng)批準的可行性研究報告是確定建設項目、編制初步設計和投資概算的依據(jù)，經(jīng)核定的投資概算是安排政府投資計劃、工程招標投標、控制政府投資項目總投資的依據(jù)。
（三）加強政府投資年度計劃管理
投資計劃作為政府投資資金管理的基本手段，在政府投資管理中具有重要地位。
一是明確統(tǒng)籌安排資金。項目單位根據(jù)年度項目計劃，于每年10月將下一年度項目投資預算報市財政局，市財政局依據(jù)審定通過的項目年度計劃投資額審核編制項目年度資金預算并按程序報批。
二是明確計劃決策程序。政府投資項目建設資金根據(jù)批準的項目年度計劃、預算結(jié)合工程建設進度，項目單位按照相關規(guī)定和合同約定，提出用款申請，經(jīng)市財政局審核后按規(guī)定進行撥付。政府與其他出資人共同投資的項目，各方資金應同步到位。對多元化投資項目，市財政局應原則上按各方投資資金到位情況，同比例撥付。
（四）強化投資概算約束
嚴格政府投資項目概算管理、控制節(jié)約政府投資資金，是政府投資管理中的核心環(huán)節(jié)之一，也是政府投資管理實踐中的難題。《辦法》將強調(diào)了概算的重要性，從事前事中事后等方面加強全過程剛性約束。
一是嚴格概算核定。在投資概算核定和初步設計審批時，重點審查投資概算及初步設計是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規(guī)范的要求。若編制的投資概算超過經(jīng)批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，投資主管部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。
二是嚴格概算執(zhí)行。明確概算核定后，項目實行限額設計，初步設計、施工圖設計以及預算應當符合核定的概算。政府投資項目建設投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。非因法定情形，非經(jīng)法定程序，任何部門和單位不得隨意突破。
三是嚴格概算調(diào)整。規(guī)定在建設過程中，因物價上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災害等國家規(guī)定允許的調(diào)整原因?qū)е略鷱透潘悴荒軡M足項目實際需要的，可進行概算調(diào)整。項目單位組織市發(fā)改局、財政局和行業(yè)主管部門等相關單位通過現(xiàn)場踏勘等方式，明確概算調(diào)整原因后，編制項目概算調(diào)整方案報市發(fā)改局進行審核，并按相關層級報審同意后予以概算調(diào)整批復。項目新增投資超過已批準概算10%及以上的，審批機關委托審計部門審計或相關專業(yè)機構(gòu)評審后，依據(jù)審計或評審結(jié)果按程序報批后進行概算調(diào)整。按照審批權(quán)限，需上級部門審批的按程序報上級部門審批。
（五）加強政府投資項目事中事后監(jiān)管
一是明確項目監(jiān)管主體。要求投資主管部門和依法負有監(jiān)管職責的行業(yè)管理、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水務等行業(yè)主管部門等其他部門，按照“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”的原則，在各自職責范圍內(nèi)依法加強加強對項目實施情況的監(jiān)督檢查。
二是明確項目監(jiān)管方式。要求監(jiān)管部門采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，開展政府投資項目事中事后監(jiān)管。在線監(jiān)測是指通過省投資項目在線審批監(jiān)管平臺，對項目單位報送的基本信息開展在線監(jiān)管。現(xiàn)場核查是指根據(jù)在線監(jiān)測和其他渠道掌握的問題線索，開展現(xiàn)場檢查。
三是明確項目單位責任。要求項目單位嚴格落實政府年度投資計劃執(zhí)行和項目建設管理的主體責任，通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息，依法配合監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查。
（六）重點修改內(nèi)容
一是第三章第十八條因住建職能職責調(diào)整，《辦法》中調(diào)整了房建、市政等工程領域項目的初步設計審查的審批程序。
二是第三章第二十一條《辦法》中要求總投資3000萬元以下的項目，可合并項目建議書和可行性研究報告審批程序，只編制和審批可行性研究報告或初步設計。但原9號文件規(guī)定是總投資3000萬元以下，只編制和審批項目建議書、初步設計或施工方案。
三是第三章第二十三條為有效控制投資，《辦法》中增加了標前詢價的內(nèi)容，明確了項目預算原則上不列暫估價。由項目業(yè)主單位組織相關部門（單位）配合開展此項工作，詢價結(jié)果作為項目預算批復和招標的最高限價。
四是第四章第三十五條進一步明確了搶險救災工程項目報審層級。根據(jù)評估情況，《辦法》中增加了搶險救災工程項目需按照不同層級報審，履行決策程序。
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